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“看來外地人要想落戶大城市越來越難了！”日前，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》正式公布，在明確“放寬大中城市落戶條件”的同時，也強調將“嚴格控制城區(qū)人口500萬以上特大城市的人口規(guī)模”。

這讓大量在北上廣長期工作生活的非戶籍人口，心中壓上了一塊大石頭——原本寄希望于通過戶籍改革實現“落地生根”的夢想，現在不僅沒有好消息反而落戶變得更難。未來究竟是走是留？

入戶門檻提高，何去何從？

——特大城市戶口含金量高，戶籍的影響力更大、影響面更廣

目前，北京市有常住人口2114萬人，非戶籍人口達到802萬；上海市常住人口2415萬人，非戶籍人口990萬；廣州常住人口1283萬，非戶籍人口400多萬人。特大城市入戶門檻提高，打擊著北上廣2000多萬外來人口“努力成為當地人”的夢想。今后該何去何從？

“就算再難，我也要想辦法成為北京人。”盡管已在北京一家投資公司工作了6年多，薪水待遇更是讓很多人羨慕，但王軍海今年仍然下定決心辭職“考博”。“其實我也挺舍不得的，但是沒辦法，不通過這個渠道，就成不了應屆畢業(yè)生，也就很難再有機會解決北京戶口。”

2007年，王軍海從北京一所大學研究生畢業(yè)，“當時找工作最關注的是待遇，戶口的事真沒怎么上心。”王軍海說，直到2011年結婚生子后，才越來越感到有沒有戶口大不一樣。“就說生孩子吧，有北京戶口的，基本上一天就能辦好準生證等必需的證件，而像我這樣，夫妻倆都沒京戶的，就要分頭回老家辦理，來來回回至少也要四五天，而且影響孩子一輩子。”

鬧心的事遠不只這些。“買房買車，戶口都是硬杠杠，即便有變通，條件也很苛刻；沒戶口，子女上學就要比別的孩子多花錢，而且還要面臨高考[微博]必須回原籍的窘境……”王軍海說，那頁看似不起眼的戶口簿已成了他人生路上最難逾越的壁壘。“我也曾想過離開，可早已習慣了北京的生活，更重要的是，這里的軟硬件確實要高出一大截，孩子在北京成長，未來成才的希望就能更大些。”

最近，保定傳出將承接首都的部分行政事業(yè)功能，這讓王軍海似乎又有了新的選擇，“這是不是意味著，以后搬到保定也能享受到和北京人一樣的待遇？”王軍海的眼中閃過一絲喜悅，但又迅速暗淡下來，“即便能實現，估計也要好多年，還是先安心考博，不能誤了孩子。”

相比王軍海的堅持，戶口湖南、在廣州工作了10多年的曹志強，則選擇了放棄。他剛剛賣掉了廣州市郊的房子，在惠州買了一套商品房。“我這么做都是為了孩子，不能讓她再像我一樣漂在城市。”曹志強說，現在廣州入戶實在太難了，積分入戶每年只有3000個指標，根本輪不上他。因此，盡管舍不得繁華的大都市，但由于不甘心讓孩子繼續(xù)當“二等市民”，一番權衡后全家搬到了惠州，“雖然不如廣州那么好，可有希望落戶。”

如今，類似因戶籍而產生的艱難抉擇，幾乎每天都在北上廣這些大城市上演著。“之所以會出現這樣的糾結局面，就是因為我們的戶籍分量太重。”中國人民大學[微博]國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、社會與人口學院教授段成榮說，在我國，戶籍早已不再是簡單的人口登記手段，而是與教育、醫(yī)療、社保等福利待遇緊密相連，成為了配置社會資源的重要手段。“這一點，在北上廣這些特大城市更加突出，它們的戶口含金量更高，聚集的非戶籍人口更多，矛盾自然也就更突出。”

推廣居住證制度，能否解憂？

——居住證意在讓外來人口共享福利，但與當地戶籍仍有很大差距，持居住證積分入戶的名額也太少

面對大量漂在特大城市、短期又無法接納入戶的外來人口，不少地方都在積極尋求過渡性解決之道。上海、廣州紛紛推出了居住證制度，試圖讓滿足一定條件的外來人口不改戶籍，就能在生活、工作及公共服務上與本地戶籍居民享受同等待遇。北京市今年初也表示將實行居住證制度，使持有居住證的外來人口根據居住年限、社會保險參保年限以及納稅情況等享受階梯式公共服務。

這樣的圖景給人以希望，但現實中，居住證的實施效果與預期差距不小。

上海從2002年開始推行人才居住證制度，2013年起又推行新的居住證制度，拓寬了人群范圍。

江西人張其偉是一家位于上海浦東康橋的民營企業(yè)的老總，2006年從深圳來到上海，7年來他一直使用居住證生活在上海，張其偉概括自己的感受，“平時沒啥感覺，好像也沒什么不方便的。但一遇上重要事件就不行了，非常煩惱。”2010年，張其偉要去臺灣，就來回跑了兩趟深圳辦理證件。另外，由于他和老婆都沒有上海戶口，2012年孩子出生后，戶口只能掛在他在深圳的集體戶口下面。更讓他頭疼的是小孩上學問題，根據規(guī)定，在上海，居住證也實行積分制度，只有達到一定的分值，子女才能在城市讀高中和參加高考。

對于居住證的諸多“不盡如人意”，上海市社會科學院城市與人口發(fā)展研究所副所長周海旺認為應客觀理性看待。周海旺指出，我國的戶籍制度改革是一步一步走過來的，原先只有城鄉(xiāng)戶籍制度，后來隨著流動人口的增加，在上個世紀80年代末出現了暫住證，在90年代出現了藍印戶口，進入21世紀以后又出現了居住證。“現階段實行居住證制度是一種無奈的選擇。在城市公共資源供給能力有限的情況下，如果不加以限制的話，城市運轉會受到很大沖擊，只能慢慢來。”

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》在明確嚴格控制特大城市人口規(guī)模的同時，提出特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道。對此，在先行試點的廣州市，外來人口并不看好。汪玲在廣州市著名的城中村“獵德村”，開辦了一家個人工作室，依靠中醫(yī)針灸謀生。由于廣州實施購房和汽車“限購”、“限牌”政策，沒有當地戶口的汪玲在生活的很多方面都感到不方便，但她并沒有將“積分制”當成取得戶口的“途徑”。“廣州外來人口規(guī)模超過400萬，還不斷有新涌入的年輕人，就每年3000入戶指標，要輪多少年才能輪到我這樣的‘靈活就業(yè)人員’？”更有人指出，這種積分入戶如同把戶籍當“獎狀”發(fā)給城市管理者歡迎的人，無形中強化了戶籍的福利性。

大城市里扎根，路在何方？

——逐步改革公共服務與戶口掛鉤的模式，推進公共服務均等化

北上廣不斷提高入戶門檻，一個重要的出發(fā)點是希望以此幫“體態(tài)臃腫”的城市“瘦身”。這能在多大程度上阻擋源源不斷進入特大城市的人潮？

“現在單靠戶籍限制已很難實現調控人口的目標。”段成榮表示。改革開放之前，戶籍制度是限制農村居民進城的主要途徑。可隨著改革開放的深入，戶籍漸漸失去了對人口流動的約束，這時再用老辦法，控住的只是戶籍人口，卻管不住真正到城市工作生活的人口。

“人口問題的本質是發(fā)展問題。長期看，解決城市人口問題，關鍵是要消除區(qū)域發(fā)展中的不平衡現象，實現區(qū)域均衡協(xié)調發(fā)展。”段成榮提出，未來必須轉變傳統(tǒng)控制思路，把調控人口規(guī)模的平臺建立在全國范圍內，促進公共資源在空間上的均衡分配，“只有大城市以外的廣大地區(qū)也同步發(fā)展起來了，才能真正減輕人口持續(xù)增長的壓力，實現人口有序流動。”

周海旺也強調，大城市的人口調控應更多通過市場化方式進行，而不是行政人為的管控。“像上海要加快經濟結構調整與產業(yè)升級，嚴格控制一般制造業(yè)的發(fā)展，更多地發(fā)展高新技術產業(yè)，這會影響就業(yè)需求和人口結構，逐漸形成市場化的篩選機制。”

既然戶籍對于控制特大城市人口規(guī)模作用不大，那政府是否應該取消門檻，徹底放開，讓外來人口都有機會成為城里人？國家行政學院經濟學教研部主任張占斌指出，這樣的做法也不可取。從長遠來說，實現戶口的全面開放，允許公民自由流動，是戶籍制度改革的必然方向。但考慮到現實國情，戶籍制度改革絕不能搞“一刀切”，而是要循序漸進。“不做區(qū)分統(tǒng)一放開城市戶口，無異于自欺欺人。現實中很多地方‘率先’統(tǒng)一了戶口，但實際上城市綜合承載能力達不到，新市民與老市民的福利待遇仍有不小差別。”

戶籍改革歸根結底是資源配置問題。廣東省社科院競爭力研究中心主任丁力認為，未來戶籍改革要想向縱深推進，必須逐步改革公共服務與戶口掛鉤的模式，擺脫以戶口為標準享受公共服務的束縛，讓外來務工人員也能平等地享受城市各項公共服務及社會福利，外來務工人員入戶的壓力將會得到有效削減。

除了分好存量，創(chuàng)造更多的增量同樣重要。周海旺認為，逐步縮小居住證和戶籍之間的差異，關鍵要做增量。“政府財政應該更多地用于提高居民福利，新增的福利應一視同仁給予常住人口，而不是按戶籍來劃分。外來人口和戶籍人口不是敵人，要促進城市新老居民的社會融合，使城市發(fā)展更有活力，城市社會更加繁榮，人民生活更加幸福。”